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康复是残疾人最急需、最迫切、最现实的生存发展需求，残疾人康复机构是为残疾人提供专业化康复服务的机构，主要包括综合康复中心、聋儿康复中心和辅助器具服务中心三类机构。它们是各地残联直属的公益性事业单位、是开展残疾人康复工作的重要载体、是发挥残联工作为残疾人服务宗旨的重要平台。近年来，残疾人康复机构的建设工作取得很大进展，建设数目正在逐年增加、康复业务也在逐步拓展。但总体上看，残疾人康复机构的建设工作基础还很薄弱、康复服务体系尚不健全，存在专业技术人才短缺、康复服务能力不足、康复专业内涵体现不够、机构建设发展不可持续、康复服务供给侧与需求侧严重失衡的普遍问题。当前, 残疾人康复服务需求持续增长，政府向社会力量购买服务工作正在推广，养老服务业和健康服务业正在快速发展，残疾人同步小康进程也在加快推进。面临这些新形势、新机遇、新挑战，残疾人康复机构的建设不进则退。现就残疾人康复机构建设的难点与发展出路进行深度剖析与探讨，以加快残疾人康复机构转方式、调结构、促升级，创造更大残疾人红利，引领残疾人康复服务工作。 一、康复机构建设现状 ㈠康复机构概况。 根据2015年相关调查数据，各地省、市、县级的残疾人康复机构以综合康复中心建设规模最大，其次为聋儿康复中心，辅助器具服务中心建设规模最小。 省级康复机构的概况是：我国大多数省级行政单位都分别建设有综合康复中心、聋儿康复中心、辅助器具服务中心，只有个别省的聋儿康复中心和辅助器具服务中心没有独立建设，而是作为一个科室建在综合康复中心内部。 市、县级康复机构的概况是：依据相关调研数据，全国各市、县级行政单位大都没有建齐残疾人康复机构，仅以河北、吉林两省为例。地市级康复机构建设数量情况为：河北省已建地市级的综合康复中心、聋儿康复中心、辅助器具服务中心的数量分别占当地市州总数的54.54%、 72.72%、18.18%；吉林省已建地市级综合康复中心、聋儿康复中心、辅助器具服务中心数量分别占当地市州总数的70%、 90%、60%。由此，可看出两省一大多半的地级市都建设有综合康复中心和聋儿康复中心，而辅助器具服务中心建设数量则较少。 县级康复机构建设数量情况为：河北省已建县级的综合康复中心、聋儿康复中心、辅助器具服务中心数量分别占当地县市区总数的25.47%、7.45%、1.86%；吉林省已建县级的综合康复中心、聋儿康复中心、辅助器具服务中心数量分别占当地县市区总数的16.67%、15%、5%。由此，可看出两省近四分之一的县级行政单位都建设有综合康复中心，而聋儿康复中心和辅助器具服务中心建设数量就更少。 ㈡运营情况。 各地已建的省、市、县三级残疾人康复机构基本上都为全额拨款事业单位，除其中的极少数机构经营方式可参与市场竞争并且经营状况为盈利外，大多数的残疾人康复机构运营经费来源基本上依靠当地政府拨款，参与市场竞争的能力较弱，运营模式也是依靠政府公益康复项目来支撑。 ㈢发展特点。 1、残疾人康复机构建设工作起步较晚，近四十年建设缓慢。 残疾人康复机构建设工作起步于上世纪80年代初，1983年，中国聋儿康复研究中心成立。1988年，中国康复研究中心建立。1994年，中国残疾人辅助器具中心创立。随着国家级残疾人康复机构的建立，各地的残疾人康复机构如雨后春笋，纷纷建立。近四十年，纵观发展，建设较缓慢。 2、近十年发展迅速，但仍滞后于经济社会发展。 进入新世纪，随着经济的快速发展，残疾人康复需求逐渐增大，政府对残疾人康复机构建设投入加大，机构建设发展亦加快。但是，残疾人康复机构建设仍滞后于经济社会发展。 3、机构门类逐步健全，涵盖各类残疾类别。 省、市、县三级专业康复机构建设快速发展，以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的康复服务体系初步形成。民办康复机构异军突起，与公办机构的合作逐步深入。 ㈣发展模式。 1、综合康复中心发展模式。 以业务格局区分为①“大康复，小综合”模式，如陕西、甘肃、辽宁、四川八一康复中心。②康复专科模式，如上海阳光康复中心；以举办主体区分为①公办公助模式，如无锡卫生计生委和残联合作共建模式。②民办公助模式，如湖南省引进社会资本发展康复事业，由湘雅博爱康复医院承担湖南省残疾人康复中心工作。③公办民助模式，如嘉道理慈善基金会和中国残联合作，出资建立县级残疾人康复中心31个。 2、聋儿康复中心和辅助器具服务中心发展模式。 以业务格局区分为①独立设置模式②与康复中心合一模式；以举办主体区分为①民办公助模式②公办公助模式。 二、机构建设工作现存难点 ㈠供给侧严重不足。 残疾人康复机构建设工作中面临的主要困难就是供给侧严重不足，具体表现：①康复资源匮乏，残疾人康复服务需求得不到满足。我国大部分地区残疾人康复资源相对匮乏，缺少服务设施,难以满足残疾人迫切的康复需求。最值得关注的是市、县级综合康复中心普遍没有开展残疾人综合康复业务，很多有医疗康复需求的残疾人由于当地缺少专业康复机构，康复服务需求得不到满足，残疾状况日趋恶化，这种现象也是残疾预防工作的短板；另外，市、县两级的聋儿康复中心普遍办学条件差、缺乏场地与设施和设备且师资力量不足；还有，省、市、县三级的辅助器具服务中心普遍开展的业务较单一，最突出的功能就是辅助器具样品展示。②工作基础较薄弱，事业经费投入不足。所有的残疾人康复机构普遍缺乏政策和资金支持，不仅缺少人员编制、业务用房和工作经费。由于机构自身运营成本较高，软、硬件设施还得不到改善。很多残疾人康复机构的发展高度依赖中央、省级重大康复项目，工作开展主要依靠专项康复业务经费，本级财政投入经费较少，配套上级资金有限。这种现象尤以县级残疾人康复机构为重，机构整体工作基础薄弱，制约了残疾人康复机构的健康发展。 ㈡存量机构的利用效率有待提高。 1、康复机构建设工作面临五个主要矛盾点。 ①残疾人日益增长的康复需求与康复服务供给不足的矛盾。②康复资源短缺与现有康复资源利用不足的矛盾。③康复经费投入与康复管理跟不上的矛盾。④康复服务机构迅速增加和康复人才队伍极度匮乏的矛盾。⑤康复服务数量不断加大与康复服务质量偏低的矛盾。 2、建设标准起点较低，康复服务缺少专业内涵，市场竞争力较弱。 当前，残疾人康复机构在规划、设计、定位、营运等方面普遍存在“先天发育不足、后天营养不良”的现象，其建设标准与业务水平较低。就以最重要的执业资质来说，综合康复中心应具有当地卫生行政主管部门颁发的医疗机构执业资质，聋儿康复中心应具有当地教育行政主管部门颁发的幼儿园办学资质，辅助器具服务中心应具有当地民政行政主管部门颁发的假肢和矫形器‘辅助器具’生产装配企业资质。然而，现状是残疾人康复机构普遍没有执业资质，它们在规划设计、建设和营运过程中存在先天发育不足、后天营养不良的现象。也就是说，当地在规划康复机构建设初期没有按照申请执业资质要求的行业标准去设计，在建成后的营业中也没有按照申请执业资质所要求的行业管理要求的标准提供服务，导致机构建设标准低、运营不规范，以至于提供的残疾人康复服务内容缺少专业内涵。最终，呈现出两种局面：①有执业资质的残疾人康复机构的建设发展较规范，市场运行模式和运营良好。②没有执业资质的残疾人康复机构建设发展则较滞后，其运行困难并缺少市场竞争力。 3、规范化管理欠缺。 残疾人康复机构在规范化管理方面的问题归纳为以下4个方面：①没有整体规划，缺少全国统一的残疾人康复机构建设与发展指导意见。②省级残疾人康复机构的发展没有得到国家的足够重视，制约了其发展空间。③机构定位不清，至其发展方向不明确，功能不完善，没能发挥应有的作用。④与相关行政管理部门(如卫生、教育、民政等)的沟通与协作不够，因而使残疾人康复机构在取得机构资质、进入医疗保险定点单位名录、人员职称晋升、康复服务收费标准等方面均存在一些问题或障碍，在某种程度上影响其持续发展。 4、重建设，轻管理。 残疾人康复机构在地方政府的重视下得到较快发展，但是机构在管理方面还存在性质定位不明确，还缺乏与管理配套的经费支持、人才、运营等规划，为未来的发展设置了隐性障碍。 5、重硬件，轻软件。 残疾人康复机构专业技术人员较为匮乏，正在建设的康复机构缺乏明确的人员招聘计划，已经运行的康复机构人员多为大专、中专学历，有的是从小学、幼儿园教师岗位直接调到康复服务岗位，高学历、高职称人员数量较少，既缺乏各个领域专家的经常性指导，又难以通过学科建设形成专业团队，从业人员整体缺乏专业的在职教育和培训。 三、“十三五”推动发展的建议 ㈠加大投入，补充供给侧短板，扩大机构增量。 1、科学规划。 积极研究制定残疾人康复机构建设和发展的中、长期规划，并争取纳入国民经济和社会发展规划。根据各地社会经济发展水平、地理条件、人口状况、残疾人康复服务需求，确定所需要的残疾人康复机构类别、级别、数量、规模及分布和必需的康复专业技术人员总数，并明确残疾人康复机构的建设任务、运行机制及政策、资金保障。以完善各级各类残疾人康复机构的设置，使之布局合理、结构优化、层次分明、功能互补。残疾人康复机构建设与发展规划确定后，要认真组织实施，保持规划实施的连续性和持续性。最终实现提高残联组织康复服务的托底能力，使残疾人康复机构成为承接政府购买康复服务的主体。⑵ 2、建立经费保障机制。 ①建立补偿机制。积极协调相关部门，将康复技术服务收费纳入城镇居民医保、职工医保、新农合、工伤保险政策支付范围，并建立残疾人康复保障制度和辅助器具补贴制度。残疾人康复机构争取成为当地医疗保险、工伤保险、政府购买服务等相关康复项目的定点机构，充分发挥医疗保险和工伤保险及政府购买服务等相关康复项目补偿作用，通过医疗保险和工伤保险及政府购买服务等基金对机构提供的康复服务予以及时补偿。②建立科学价格体系。积极会同物价等有关部门，制定科学合理的康复服务价格目录，建立健全残疾人康复机构的康复服务价格体系。 3、加大对省级综合残疾人康复机构的支持力度。 国家级、省级、地市级、县级、社区级康复机构形成了残疾人康复服务的纵向体系。省级残疾人康复机构不仅是各省“纵向体系”中的龙头和技术资源中心，还是“纵向体系”中的协调、协作与指导中心，也是各省康复服务的示范窗口。政府作为残疾人服务的主体，理所当然地要加大财政对其建设的投入，以促进省级残疾人康复机构的发展。尤其要加大政策与事业经费的支持力度，以切实加强其康复服务示范功能，起到以点带面的促进作用。另外，中国康复研究中心、中国聋儿康复研究中心和国家辅助器具服务中心作为国家级康复机构，在党和政府的关心支持、中国残联的领导下，走出了一条具有中国特色的残疾人康复机构发展模式，为省级残疾人康复机构的建设工作提供了极高的参考价值。当下，省级残疾人康复机构建设发展缓慢已成为制约残疾人康复事业发展的瓶颈问题，加强其建设工作已迫在眉睫。 4、完善残疾人康复服务体系。 残疾人康复服务的“横向体系”主要是指依托卫生、教育、民政系统的服务网络及其它社会化康复服务资源提供的残疾人康复服务。“纵向体系”与“横向体系”分工合作，取长补短，形成完整、全面的残疾人康复服务网络。由于目前卫生、教育、民政系统为残疾人提供康复服务的资源非常有限，往往只提供单项康复服务，而不能提供全面康复服务，因此康复服务的内容可能不是专门为残疾人设计的。在这种情况下，要大力推进省、市、县级残疾人康复机构业务可持续的科学发展，改善基础设施，完善服务功能，增强专业化服务能力，使之成为当地残疾人康复服务的技术资源中心和示范窗口，加快残疾人康复服务网络建设发展也是残疾人事业发展的必然要求。 5、加快基础设施建设。 加快基础设施建设和改造，提高残疾人康复机构建设标准，不断夯实可持续发展的工作基础。重视和发挥财政投入在残疾人康复机构建设中的主导作用，要加强与相关主管行政部门的沟通，设立专项资金支持残疾人康复机构建设项目，帮助其改善基础设施条件、进行设备更新改造和拓展服务功能。 ㈡加强管理，盘活存量，提高存量机构的效率。 1、加强规范化建设,明确发展方向。 ①明确残疾人康复机构的规范化建设标准。残疾人康复机构不仅要达到《残疾人康复机构建设规范（试行）》中的建设基本标准，另外，综合康复中心管理还应达到《医疗机构管理条例》中要求（一方面依法执业，另一方面有利于可持续健康发展）。其中，省、市级机构应达到《康复康复机构基本标准（2012年版）》要求；聋儿康复中心建设要达到《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》中要求；辅助器具服务机构要达到《假肢和矫形器(辅助器具)生产装配企业资格认定办法》中要求，服务手段注重医工结合（可与康复医疗机构联盟合作），服务功能要由单纯提供假肢、矫形器等产品配置向综合使用功能代偿、生活自理、技能训练、信息交流等辅具产品质量检测和研发方向发展（以国家辅具机构为示范，调结构、促升级）。其中，省级辅助器具服务中心应具备开展辅助器具产品的质量检测和研发能力。②健全残疾人康复机构的规范化建设标准体系。完善、修订残疾人康复机构的规范化建设标准体系，强化标准的实施。研究制定具有前瞻性、实用性和科学性的残疾人康复机构的《基本标准》和《管理与服务指南》及《评审标准》，明确机构的定位和建设内容，规范机构的设置审批管理，建立机构的评审制度，加强督导检查。③规范登记注册制度。残疾人康复机构要与时俱进，适时调整完善有关政策，注重制度创新，实现可持续发展。成立残疾人康复机构,应当符合相关行业管理规定的条件，综合康复中心应向卫生计划部门依法申请登记注册，聋儿康复中心应向教育部门依法申请登记注册，辅助器具服务中心应向民政部门依法申请登记注册。④准确定位，突出特色，优先发展重点学科。抓住国家大力推动健康服务业和养老服务业发展的有利时机，明确残疾人康复机构发展定位，突出特色，优先发展康复重点学科。共享康复资源，建立以康复评定、康复治疗、康复工程、社会康复、职业康复、社区康复、听力语言教育康复为重点学科，以肢体残疾人（偏瘫、截瘫、脑瘫、截肢）医疗康复和工伤康复、残疾儿童康复、辅助器具适配、辅助器具质量检测、辅助器具研发（国家辅助器具服务中心有此业务并制定质检标准，虽研发工作较弱，能否向基层推广，可作为发展方向，使得省市级的辅具质检标准也掌握在我们手中，也可提升辅助器具服务机构建设，使其窗口不再只是示范产品展示柜。）等业务为主要内容的业务格局。⑶ 2、创新管理与服务模式，激发机构活力。 ①强化自主管理。完善法人治理结构，落实残疾人康复机构法人主体地位。合理界定残联和康复机构在人事、资产、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。推动残疾人康复机构去行政化，残联行政部门负责人一律不得兼任残疾人康复机构领导职务。②建立现代康复机构管理制度。完善残疾人康复机构负责人选拔任用制度，推进负责人职业化、专业化，明确负责人的任职资格和条件，强化负责人任期目标管理，建立问责机制。落实残疾人康复机构用人自主权，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推进残疾人康复机构工作人员养老等社会保障服务社会化。建立以公益性质和运行效率为核心的残疾人康复机构绩效考核体系，健全以服务质量、数量和残疾人满意度为核心的内部分配机制，提高人员经费支出占业务支出的比例，提高工作人员待遇。完善残疾人康复机构财务核算制度，加强费用核算和控制。③开展康复服务示范基地遴选工作。中国残联组织制订国家级残疾人康复服务示范基地标准，开展国家级康复服务示范基地遴选工作，发挥康复服务示范作用，并承担区域内康复专业技术人员的师资培训任务。各省（区、市）制订省级标准，遴选1-2个省级康复服务示范基地，承担省内康复服务示范和康复专业人员培训工作，形成不同层次、不同特色、布局合理、体系健全的康复服务示范网络。⑷ 3、适应互联网+发展趋势，推进康复服务信息化。 加强康复机构信息化建设,残疾人康复机构要尽快建立信息管理系统，通过信息化技术，尽快实现康复保障、康复服务、康复管理等信息的共享。实现残疾人康复病例、康复档案、设备设施、康复人才等信息化管理，提高机构的现代化管理水平。积极发展网上预约挂号、在线咨询、交流互动等康复服务。并充分利用现有资源，以面向基层、偏远和欠发达地区的远程影像诊断、远程会诊、远程机构康复指导、远程社区康复指导、远程康复教育、教学等为主要内容，发展远程康复，制订推进远程康复服务的政策措施。探索发展公开透明、规范运作、平等竞争的辅助器具电子商务平台。支持研制、推广适应广大乡镇和农村地区需求的低成本数字化康复设备与信息系统。 4、创新发展，提升市场竞争力。 以残疾人康复机构为主体，围绕产业技术持续创新链，运用市场机制集聚创新资源，促进残疾人康复机构在战略层面有效结合，共同制约产业发展的技术瓶颈，有效激发市场活力，满足残疾人康复服务多样性需求。①构建产业联盟。开展残疾人康复机构服务管理模式创新，鼓励多元主体探索组建覆盖全产业链的康复服务产业联盟，联盟各成员既可以通过合作、联合研发、交互许可等方式结成利益共同体，又可以通过联盟成员单位间的创新资源有效分工和合理衔接，突破康复服务产业发展的核心技术，形成重要的产业技术标准，提升残疾人康复机构自主创新能力，打造康复服务知名品牌。联盟方式既可以是县级残疾人康复机构与省、市级残疾人康复机构对口合作，也可以组织残疾人康复机构与社会办康复机构及大学、科研等机构围绕康复服务产业技术创新的关键问题，开展技术与业务合作。通过这两种方式的联盟，残疾人康复机构可以挂牌成为教学基地、附属康复学院、研发基地、实习基地等，参与市场的开拓和竞争，取得竞争优势。②开展联盟试点工作。根据残疾人康复机构的不同特点和需求，对不同类别的康复服务产业战略联盟进行试点，成熟一个构建一个，在总结经验基础上，逐步推开。③加强对康复服务产业战略联盟的指导。集成现有康复服务资源向康复服务产业战略联盟倾斜，委托联盟组织实施国家、省、市、县的重大康复项目与任务。积极推荐康复服务产业战略联盟争取国家、省、市科学技术进步奖，对技术创新和产学研结合成效突出的联盟机构给予奖励支持。研究制定促进联盟健康发展的政策措施，支持和鼓励联盟在运行机制、发挥行业作用、承担重大技术创新任务、落实国家、省、市、县康复项目政策等方面先试先行。④利用先进的市场营销手段，统一标识，打造品牌。以残疾人康复机构转方式、调结构、促升级需求为导向，引导残疾人康复机构重点围绕品牌服务，利用先进的市场营销手段，发展现代营销体系，增强康复服务产业链上下游机构协同能力。创新营销模式，推动残疾人康复机构加快康复服务产业标准化、市场化、产业化进程，打造信誉度高的残残疾人康复服务产业的知名品牌。在品牌打造方面，严格推行标准化服务，强化宣传推介、加工包装，提高残疾人康复机构的市场占有率。尤其是在机构品牌包装设计上，按照合法性、时尚性、体现机构本质性的三大包装原则，统一标识，提高市场竞争力。在开创销售新模式方面，用商业化理念搞营销，确立营销模式，由专业团队维护，进行省内外市场布局。 ㈢加强人才队伍建设。 1、增加专业技术人员数量，提高队伍素质。 做好康复专业人才引进工作，建立激励机制，鼓励学科带头人和高等院校康复专业毕业生到残疾人康复机构工作。实施残疾人康复机构专业人员职称晋升、执业资格证书制度，实现康复服务从业人员持证上岗，保证康复技术专业人员结构合理，岗位职责分工明确，团队协作特征鲜明，促进残疾人康复机构康复服务人员的职业化和专业化。 2、建立培训制度。 制定康复人才发展规划、培养目标及岗位培训计划，建立健全从业人员继续教育制度，不断提高康复专业人员的业务素质和水平。根据各地区实际，充分利用各类资源，有计划地开展不同层次、不同类型的康复专业人员培训，重点加强对康复治疗师的培训。 |